Версiя для друку Обговорити в форумi

Право

Роман САВОНЮК,
доцент, кандидат юридичних наук,
заслужений юрист АР Крим

Подальша розбудова незалежної держави, її економічний і соціальний розвиток неможливі без виховання державних службовців нового типу, здатних приймати раціональні управлінські рішення та визначати успіх соціально-економічних і політичних реформ у країні. Забезпечення державних органів усіх рівнів якісними кадрами є необхідною умовою ефективного державного управління та передбачає підготовку персоналу на рівні європейських стандартів. Разом з тим, у практичному аспекті реформування та модернізації державної служби постає нагальна проблема усунення суперечності між потребою залучення до виконання поставлених завдань необхідної кількості фахових державних службовців та недостатньо якісним рівнем їхньої професійної компетенції, що негативно впливає як на діяльність державних органів, так і на процес модернізації системи державного управління. Реформування державної служби потребує, на нашу думку, перш за все належного обґрунтування її мети та змісту, а також відповідного законодавчого та кадрового забезпечення. Станом на 1 січня 2011 року статус державного службовця мали майже 280 тисяч осіб, серед яких 60 % — жінки і 40 % — чоловіки. До недоліків сучасної національної державної служби фахівці відносять непрестижність служби, невисокий статус державного службовця, його недостатній професійний рівень, що відповідно детермінує низьку якість надання адміністративних послуг.
Президент України підписав новий Закон «Про державну службу» (далі — Закон), який набере чинності з 1 січня 2013 року [1]. Призначенням Закону є удосконалення правового регулювання державної служби відповідно до європейських засад ефективного врядування. Зазначений Закон за змістом досконаліший та більш повно регламентує інститут державної служби і правовий статус державного службовця, зокрема, прийняття на посаду, проходження та припинення державної служби, а також оплату праці, заохочення і соціальні гарантії, ніж Закон, що є досі чинним [2]. Офіційний текст Закону оприлюднений нещодавно, а тому логічно, що відсутня практика його застосування, немає поки що й відповідних досліджень і публікацій. Разом з тим, у новому Законі містяться, на наш погляд, окремі змістовні неточності, неповнота, які бажано усунути ще до того, як Закон набере чинності, що безумовно буде сприяти його дієвості.
Новий Закон визначає принципи, правові та організаційні засади державної служби в Україні, умови та порядок реалізації громадянами права на державну службу. Так, у ст. 1 Закону визначено, що державна служба — це професійна діяльність державних службовців, яка репрезентує три основні напрямки, три складові: 1) підготовку пропозицій щодо формування державної політики; 2) забезпечення її реалізації; 3) надання адміністративних послуг.
Стаття має за мету на підставі змістовного аналізу положень і норм Закону, які визначають і регламентують порядок проходження державної служби та правовий статус державного службовця, внесення відповідних пропозицій щодо вдосконалення Закону. Безпосередньо Закон має регулювати відносини, що виникають у зв’язку зі вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає права, обов’язки та повноваження державного службовця. А тому, на нашу думку, більш точною була б назва цього Закону «Про державну службу та статус державного службовця», що більше відповідає його змісту та призначенню. Наприклад, чинний Закон України від 7 липня 2010 р. має назву «Про судоустрій та статус суддів».
У ст. 1 Закону наведено визначення термінів, які в ньому вживаються. При цьому, в ч. 2 ст. 1 вказано, що терміни «близькі особи», «конфлікт інтересів», «корупційне правопорушення», «корупція» — у Законі вживаються у значеннях, визначених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції», і що не можна визнати вдалим [3]. І ось чому. Закон «Про державну службу» є спеціальним, норми якого поширюються тільки на державних службовців, а сферою його дії є державна служба. Дія Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» є ширшою, але його не можна вважати таким, що має вищу юридичну силу. У разі скасування зазначеного Закону, наприклад, у зв’язку з прийняттям нового, у Законі «Про державну службу» виникнуть відповідні прогалини. Крім того, Закон «Про засади запобігання і протидії корупції» у визначенні термінів не в усьому є точним (наприклад, вжито термін «подружжя», хоча на державній службі перебуває не подружжя, а окремо дружина та чоловік). Термін «близькі особи», визначений у цьому Законі, за змістом збігається з визначенням терміна, що його наведено у ст. 32 Кримінально-процесуального кодексу України (далі — КПК) «близькі родичі» — батьки, дружина, чоловік, діти, рідні брати і сестри, дід, баба, внуки» [4]. До речі, щодо терміна «інші особи», який вжито у Законі, у своєму рішенні Європейський суд з прав людини у справі «Carner v. Austria» щодо «інших осіб» використовує термін «супутник життя» [5].
У Законі наведено також визначення термінів «посадові обов’язки» (п. 6 ч. 1 ст.1) і «службові обов’язки» (п. 12 ч. 1 ст.1). Вбачається, що логічно було б навести й визначення термінів, які згідно з правилами законотворчості їм кореспондуються, а саме: «права за посадою » та «службові права» відповідного змісту. Наприклад, такого: «права за посадою — сукупність прав і повноважень, визначених посадовою інструкцією та якими державному службовцю належить користуватися при виконанні службових обов’язків», і «службові права — сукупність прав і повноважень державного службовця, визначених цим Законом, правилами внутрішнього службового розпорядку відповідного державного органу та його посадовими обов’язками, якими йому належить користуватися».
При визначенні функцій державного службовця — п. 2 ч. 1 ст. 1, Закон уповноважує його на виконання функцій державного органу, при цьому наділяє повноваженнями, які є дещо ширшими, ніж визначена Законом сфера діяльності державної служби, наприклад: 1) здійснення державного нагляду (контролю); 2) управління державним майном і державними корпоративними правами.
Статтю 3 Закону «Принципи державної служби», окрім принципу «рівного доступу до державної служби», логічно буде доповнити принципом «відповідності загальним умовам і вимогам та відсутності певних обмежень», а також принципом «наступності» або ж, якщо комусь більше подобається — «філіації», що забезпечить наступність і сприятиме ліквідації певного професійного вакууму між поколіннями держслужбовців та визначатиме подальший об’єктивний розвиток державної служби, її стабільність.
Вбачається, що доречно уточнити та доповнити «Загальні умови вступу на державну службу» (ч. 1 ст. 15) умовою про те, що кандидат на посаду державного службовця повинен «володіти державною мовою, а також мовою, якою спілкується більшість населення певної місцевості», як це, наприклад, визначено законом щодо мови судочинства у кримінальних справах (ст. 19 КПК).
У ч. 1 ст. 13 Закону встановлено вимогу, відповідно до якої державний службовець повинен неупереджено виконувати свої службові обов’язки незалежно від партійної належності та особистих переконань. Враховуючи важливість і значення державної служби для суспільства, національного спокою, більш правильно, на нашу думку, буде сформулювати зазначену вимогу так: «Державний службовець на період перебування на державній службі зупиняє своє членство у партії і виконує службові обов’язки неупереджено та незалежно від своїх політичних симпатій чи переконань».
Той факт, що Україна визнає єдине громадянство (ст. 4 Конституції), зовсім не означає, що цієї норми дотримуються всі її громадяни. І не виключено, що у сучасній «п’ятій колоні» можуть бути держслужбовці, зокрема, й високого рангу, з паспортом іншої країни, що аж ніяк не узгоджується з поняттям патріотизму. А тому в ч. 2 ст. 15, де визначені підстави, за яких особа не може вступити на державну службу, пункт 5 краще, на наш погляд, викласти у такій редакції: «не є громадянином України або ж має громадянство й іншої країни».
Очевидно, що конкурс (глава 2 розділ IV) має сприяти більш якісному відбору осіб на державну службу з числа претендентів на вакантні посади. Разом з тим, вбачається слушним висновок на підставі соціологічних досліджень про те, що основними проблемами кадрової служби державного органу є неможливість забезпечити потребу цього органу у висококваліфікованих кадрах у потрібній кількості й потрібному місці, неможливість забезпечити відносно стабільний склад персоналу, здатного акумулювати знання, досвід, корпоративну культуру державної служби [6, с. 53]. Відбувається це перш за все тому, на думку авторів, що кадрова служба сьогодні не в змозі створити такі умови, за яких у службовців не виникло б потреби шукати інше місце роботи, не кажучи вже про те, що необхідно створювати якнайбільше ефективних стимулів для трудової віддачі персоналу, найефективнішими з яких є можливість самореалізації, досягнення більш високого посадового статусу в ієрархії державних посад, одержання більш високої оплати праці та змістовної й адекватної професійним інтересам і здібностям [7, с. 53]. Але важливим є не тільки формування дієвого кадрового резерву на обіймання керівних посад у сфері державного управління, як це визначає Стратегія державної кадрової політики на 2012-2020 роки [8], а й можливість мати достатній вибір для повного і якісного укомплектування посад державних службовців підгруп IV-1, IV-2, IV-3, V-I.
Є ще й інший, не менш важливий, бік медалі. Тільки державні службовці своєю сумлінною працею зможуть забезпечити стабільність державної служби, зупинити плинність кадрів (за 2007-2010 рр. вона була на рівні 15 %) і спростувати поширену в деяких колах українського суспільства думку про те, що державна служба — це «резервація» і «відстійник для талантів» [9]. Як свідчить вітчизняна практика, для вирішення зазначених проблем ухвалення Закону, навіть дуже хорошого, є недостатнім. Думається, що протягом одного-двох найближчих років потрібні реальні дії, практичні справи у царині державної служби, які зможуть принести позитивні, корисні результати для людей, суспільства, держави.
Важливою подією для особи, особливо молодої, яку вперше призначено на посаду державного службовця, є складання нею Присяги. У ст. 18 Закону визначено її зміст: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити Українському народу, додержуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права, свободи і законні інтереси людини і громадянина, честь держави, з гідністю нести високе звання державного службовця та сумлінно виконувати свої службові обов’язки». Не коментуючи наведений текст, зупинимося лише на словосполученні «поважати та охороняти… честь держави». Поняття «честь» В. І. Даль визначає як внутрішню моральну гідність людини (виділено мною — Р. С.) чи високе звання, чин, посаду або зовнішній доказ відмінності, пошану, почесті, шанування, прояв поваги, визнання чиєїсь переваги [10, с. 666]. За С. І. Ожеговим, «честь» — це гідні поваги та гордості моральні якості людини (виділено мною — Р. С.), її відповідні принципи чи хороша незаплямована репутація або ж пошана, повага [11, с. 882]. Отже, честь — це соціальна оцінка людини, громадянина, об’єктивне ставлення до нього, які формують і утворюють його моральну та ділову репутацію в певних колах, суспільстві, державі. Можливо, саме тому в тексті Присяги, яку складає Президент України, відсутні слова про «охорону честі держави» [12]. Пропонуємо альтернативний текст Присяги у такій редакції: «Я (прізвище, ім’я, по батькові), усвідомлюючи свою відповідальність перед державою, урочисто присягаю вірно служити Українському народу, керуватися Конституцією та законами України, додержуватися та захищати права, свободи і законні інтереси кожної людини і громадянина, охороняти інтереси держави, гідно нести звання державного службовця».
Статтю 30 «Підвищення рівня професійної компетентності державного службовця» у ч. 1, після слова «професійних» пропонується доповнити словами «і кваліфікаційних (функціональних)» програм, що дасть змогу державним службовцям підвищувати кваліфікацію, оновлюючи та поповнюючи не тільки фахові (професійні) знання, а й знання відповідно до їхніх функціональних, посадових обов’язків, тобто за певним напрямком, курсом чи тематикою. Адже реформування системи підвищення кваліфікації державних службовців повинно мати на меті зробити систему здатною забезпечувати такий рівень якості професійної підготовки державних службовців, який відповідав би європейським вимогам і стандартам. Правовою основою подальшого реформування системи підвищення кваліфікації державних службовців, наповнення її як науково-методичною, так і практичною складовою, має стати Закон України «Про державну службу».
Щодо заохочень державного службовця (ч. 4 ст. 47), то їх, можливо, і не слід доповнювати таким видом, як «Дострокове зняття дисциплінарного стягнення», хоча у ч. 2 ст. 59 Закону прямо вказано на таку можливість. А ось встановлення певного строку — шість місяців, після закінчення якого з державного службовця може бути достроково знято дисциплінарне стягнення, вбачається зайвим. Адже державний службовець після накладення на нього дисциплінарного стягнення може й до закінчення шести місяців здійснити героїчний вчинок, але не буде представлений до заохочення тільки тому, що з нього не знято дисциплінарне стягнення (ч. 5 ст. 47). Автору цих рядків у період служби в кадровому апараті довелося стикатися саме з такими випадками, коли доводилося шукати нестандартний вихід для того, щоб гідно заохотити співробітника, який здійснив героїчний вчинок, але, на жаль, мав не зняте з нього дисциплінарне стягнення.
У подальшому й інші положення нового Закону України «Про державну службу», а також окремі з наведених пропозицій, ймовірно, будуть конкретизовані або ж доповнені, з огляду на очевидну необхідність удосконалення Закону з метою зміцнення правового та соціального статусу державного службовця, підвищення його ролі у справі модернізації публічної влади країни.

Література: 1. Закон України від 17 листопада 2011 р. «Про державну службу» — № 4050 — VI; 2. Закон України від 16 грудня 1993 р. «Про державну службу» (3723-12). Відомості ВРУ, 1993, № 52, ст. 490; 3. Закон України від 7 квітня 2011 р. «Про засади запобігання і протидії корупції». — № 3206–VI // Відомості ВРУ, 2001. — № 40, ст. 404; 4. Кримінально-процесуальний кодекс України. — Харків: ТОВ «Одіссей», 2010. — 232 с; 5. Див.: Юридичний вісник України, 2003. — № 9. — 10 листопада. — С. 8; 6. Дзоз В. Досвід АР Крим щодо залучення молоді на державну службу та службу в органах місцевого самоврядування /В. Дзоз, В. Артеменко, В. Сидоров // Вісник державної служби України, 2011. — № 2, — С. 49-54; 7. Дзоз В. та ін. Там же; 8. Стратегія державної кадрової політики на 2012-2020 роки. Схвалена Указом Президента України від 1 лютого 2012 р. — № 45/2012; 9. TV. П’ятий канал, 16 лютого 2012 р.; 10. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Избранные статьи. — Москва: Олма-Пресс, 2004; 11. Ожегов С. И. и Шведова Н. Я. Толковый словарь русского языка. — Москва: Азбуковник, 1999; 12. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 року. — № 254 к/96 — ВР.

Версiя для друку Обговорити в форумi

"Кримська Свiтлиця" > #14 за 06.04.2012 > Тема "З потоку життя"